文/段修健

　　5月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，研究了深化國家級經(jīng)開區(qū)改革創(chuàng)新有關(guān)舉措，其中提出要深化管理制度改革。

　　“深化開發(fā)區(qū)管理制度改革”也是黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》中明確提出的任務(wù)。

　　從數(shù)據(jù)上看，作為高水平對外開放平臺，國家級經(jīng)開區(qū)舉足輕重。

　　以2023年為例，國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值14.8萬億元。實現(xiàn)進出口總額10.2萬億元，占了全國總額的四分之一。實際使用外資金額392億美元，在全國總額的占比也接近四分之一。

　　商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員周密說，國家級經(jīng)開區(qū)已經(jīng)成為各地吸引外來資源，促進產(chǎn)業(yè)合作的發(fā)動機。

　　1984年9月，大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準興建。40多年來，國家級經(jīng)開區(qū)的數(shù)量增加到232個。

　　在新的時代背景和國內(nèi)外復(fù)雜形勢下，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的改革迫在眉睫。

　　現(xiàn)行管理機制如何？

　　深化開發(fā)區(qū)管理制度改革，健全開發(fā)區(qū)管理機制是基礎(chǔ)。

　　梳理來看，目前我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的管理機制主要有三種模式。

　　一是“政區(qū)合一”。

　　例如，成都經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與龍泉驛區(qū)實行“政區(qū)合一”管理體制，區(qū)政府區(qū)長同時擔(dān)任經(jīng)開區(qū)管委會主任，負責(zé)經(jīng)開區(qū)管委會、區(qū)政府全面工作。

　　蘇州新區(qū)與虎丘區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整后，對外分別稱“蘇州高新區(qū)、虎丘區(qū)”，實行兩塊牌子一套班子。在區(qū)級機關(guān)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置上，與普通行政區(qū)相同。

　　二是“派出管理”。

　　比如，西安經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會是西安市人民政府的派出機構(gòu)，對開發(fā)區(qū)行使市級經(jīng)濟事務(wù)和部分社會事務(wù)管理職權(quán)。

　　開發(fā)區(qū)管委會的機構(gòu)設(shè)置與同級政府類似。西安經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會設(shè)有發(fā)展改革局等19個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，社會事務(wù)服務(wù)中心等11個管理服務(wù)機構(gòu)，涇渭新城發(fā)展建設(shè)管理中心等3個園區(qū)管理機構(gòu)，北田街道等1個街辦機構(gòu)，以及西安市市場監(jiān)督管理局經(jīng)開區(qū)分局等5個垂直管理機構(gòu)。

　　三是“企業(yè)主導(dǎo)”。

　　以上海漕河涇開發(fā)區(qū)為例。自成立之初，就實行“人大立法、政府管理、公司運作”的獨特管理模式，是全國為數(shù)不多的不設(shè)管委會、企業(yè)化運作的開發(fā)區(qū)。

　　上海市漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司，負責(zé)漕河涇開發(fā)區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營、管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)，并行使市政府授權(quán)的開發(fā)區(qū)部分管理職能。

　　現(xiàn)行體制問題何在？

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所副研究員陳偉偉的研究發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)在管理體制和組織架構(gòu)設(shè)計上呈現(xiàn)出鮮明的“過渡性”特點。在轉(zhuǎn)型升級背景下，難以滿足新的治理需求。

　　在實際運轉(zhuǎn)中，開發(fā)區(qū)越來越像一級地方政府。湖北大學(xué)公共管理學(xué)院講師邢健和趙記敏將其歸納為開發(fā)區(qū)管理體制的“行政化”。

　　在機構(gòu)設(shè)置上，機構(gòu)膨脹、人員過多。

　　從管理職能來看，不少開發(fā)區(qū)逐漸深度參與到本應(yīng)由地方政府統(tǒng)籌安排的行政類事務(wù)之中。

　　運作機制方面，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)逐步形成了與傳統(tǒng)行政區(qū)趨同的科層制體系，呈現(xiàn)“三級審批+多部門協(xié)同”的復(fù)合結(jié)構(gòu)。

　　這很容易導(dǎo)致兩個方面的問題。

　　其一，運行效率降低。

　　開發(fā)區(qū)內(nèi)部機構(gòu)膨脹、職能交叉的情況日益凸顯。決策鏈條冗長、執(zhí)行效能衰減。行政審批過程要件繁瑣，流程碎片化，部門協(xié)作梗阻時常發(fā)生。也就可能出現(xiàn)國常會上所說的企業(yè)集中反映的堵點卡點。

　　躺平疲沓、貽誤工作，推諉扯皮、影響質(zhì)效，吃拿卡要、損害公信，這些都是可能出現(xiàn)的破壞營商環(huán)境的問題。

　　其二，容易滋生腐敗。

　　一些開發(fā)區(qū)相關(guān)職能部門設(shè)置合署辦公情況普遍，土地出讓、項目審批、招商引資等核心職能集中，“一把手”及領(lǐng)導(dǎo)班子、部門負責(zé)人廉潔風(fēng)險相對突出。

　　今年1月8日通過的二十屆中央紀委第四次全體會議公報中，開發(fā)區(qū)被列為“著重抓好”系統(tǒng)整治的領(lǐng)域之一。

　　“管委會+公司”或是方向

　　多地政府近日已在行動，推動開發(fā)區(qū)管理體制改革。

　　“大膽推進開發(fā)區(qū)管理體制改革?！?月12日，湖北省省長李殿勛在省政府專題會議上強調(diào)，探索“區(qū)政合一、虛擬園區(qū)、兼職管委會+公司化實體”等多種現(xiàn)代園區(qū)管理體制。

　　同日，陜西省省長趙剛主持召開的省政府第十七次常務(wù)會議也提出，要以改革為抓手，進一步理順開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的關(guān)系。

　　稍早之前，吉林省省長胡玉亭指出，要優(yōu)化“管委會+公司”運營模式，組建投資建設(shè)運營一體化公司。

　　江西省省長葉建春要求，要深化“管委會+公司”管理模式改革，按照機構(gòu)精干和扁平管理的要求，優(yōu)化設(shè)置開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)部機構(gòu)，推動平臺公司從原來的“城投模式”向“產(chǎn)投模式”轉(zhuǎn)變。

　　目前已有部分經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在使用“管委會+公司”模式。在成立開發(fā)區(qū)管委會的同時成立運營公司，即開發(fā)區(qū)管委會側(cè)重管理和監(jiān)督，運營公司負責(zé)開發(fā)和建設(shè)。

　　河南南陽市委編辦行編科課題組在公開發(fā)表論文中表示，南陽各開發(fā)區(qū)已建立起“管委會+公司”管理體制，初步破解經(jīng)濟管理權(quán)限不足、組織構(gòu)架不夠高效便捷、工作人員積極性不足等問題，為開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

　　在周密看來，目前經(jīng)開區(qū)總體數(shù)量較多，管理制度改革需要針對企業(yè)需求，因地制宜，從不同方向努力推進和嘗試。

　　中共中央黨校政治學(xué)理論專業(yè)博士、衡水學(xué)院副教授張艷青認為，深化國家級經(jīng)開區(qū)改革是公共管理現(xiàn)代化的重要實踐，需以制度創(chuàng)新為核心、企業(yè)需求為導(dǎo)向、協(xié)同治理為支撐，有助于形成“政策實驗室”。同時，要加強政策執(zhí)行評估，避免“重制定、輕落實”的治理陷阱。